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O subdesenvolvimento do Brasil, contra o qual lutamos até hoje, está claramente ligado ao próprio processo de formação do país. Desde as origens, sob o ponto de vista de formação do direito brasileiro, é possível perceber que o ordenamento jurídico português previa diferenciações nas normas que seriam aplicadas: 1) apenas na metrópole; 2) para metrópole e colônia; 3) apenas na colônia, o que demonstra que desde o período colonial, o país trabalha com uma perspectiva de exclusão e distinção entre pessoas.

Possível, portanto, perceber que o ordenamento jurídico com o qual o país trabalha, reflete desequilíbrios na própria formação das estruturas estatais e sociais elementares. Em outros termos: relações econômicas desequilibradas geraram relações jurídicas desequilibradas, relações sociais desequilibradas e assim por diante.

O país começou, desde tempos remotos, a ser construído sobre bases patrimonialistas que mantinham as riquezas em poder de uma elite formada a partir da propriedade latifundiária, muitas vezes concedida em troca de favores para a coroa.

O Brasil é uma das vítimas da pretensão europeia de explorar ilimitadamente outras terras, independentemente da formação humana dessas localidades e da manutenção de condições mínimas nestas áreas. Não sem motivo Caio Prado Júnior afirma que o modo de produção escravagista da modernidade como apanágio, sem precedentes históricos, da exploração de sociedades menos organizadas. Assim que

“a escravidão americana não se filia, no sentido histórico, a nenhuma das formas de trabalho servil que vêm, na civilização ocidental, do mundo antigo ou dos séculos que o seguem; (...) O fato de se tratar, no caso da escravidão americana, do renascimento de uma instituição que parecia para sempre abolida do Ocidente, tem uma importância capital. A ele se filia um conjunto de consequências que farão do instituto servil, aqui na América, um processo original e próprio, com repercussões que somente vistas de tal ângulo poderão avaliar”. [1]

A escravidão antiga estava baseada na questão da vitória e da perda na guerra do estado de liberdade e era firmada sob a questão da nova autoridade que se firma em determinado território após o período bélico. Era intrinsecamente relacionada com a tradição que se firmava em ambiente marcial.

“Coisa muito diferente se passará com a escravidão moderna, que é nossa. Ela nasce de chofre, não se liga a passado ou tradição alguma. Restaura apenas uma instituição justamente quando ela já perdera inteiramente sua razão de ser, e fora substituída por outras formas de trabalho mais evoluídas. Surge assim como um corpo estranho que se insinua na estrutura da civilização ocidental, em que já não cabia. E vem contrariar-lhe todos os padrões morais e materiais estabelecidos. Traz uma revolução, mas nada a prepara. Como se explica então? Nada mais particular, mesquinho, unilateral. Em vez de brotar, como a escravidão do mundo antigo, de todo o conjunto da vida social, material e moral, ela nada mais será que um processo que um recurso de oportunidade de que lançarão mão países da Europa a fim de explorar comercialmente os vastos territórios e riquezas do Novo Mundo. (...) Por este recurso de que gananciosamente lançou mão, pagará a Europa um pesado tributo”.

Agora, já na modernidade histórica, a escravidão se funda em bases econômicas apenas. Na necessidade de obtenção de mão de obra barata para dar cabo a todo projeto de construção da sociedade moderna, com fortes potencialidades de produção de produtos. É ela, portanto:

“Muito mais grave, contudo, foi a escravidão para as nascentes colônias americanas. Elas se formam neste ambiente deletério que ela determina; o trabalho servil será mesmo a trave mestra de sua estrutura, o cimento com que se juntarão as peças que as constituem. Oferecerão por isso um triste espetáculo humano; e o exemplo do Brasil, que vamos retraçar aqui, se repete mais ou menos idênticos em todas elas. Mas há outra circunstância que vem caracterizar ainda mais desfavoravelmente a escravidão moderna: é o elemento de que se teve de lançar mão para alimentá-la. Foram eles os indígenas da América e o negro africano, povos de nível cultural ínfimo [sic: do ponto de vista europeu. Talvez a tecnologia que era detida pelos europeus tenha sido o ponto crucial da dominação], comparado ao de seus dominadores. Aqui ainda, a comparação com o que ocorreu no mundo antigo é ilustrativo. Neste último, a escravidão se forneceu de povos e raças que muitas vezes se equiparam a seus conquistadores, se não os superam. Contribuíram assim para estes com valores culturais de elevado teor. Roma não teria sido o que foi se não contasse com o que lhe trouxeram seus escravos, recrutados em todas as partes do mundo conhecido, e que nela concentram o que então havia de melhore culturalmente mais elevado. Muito lhes deveu e muito deles aprendeu a civilização romana. O escravo não foi nela a simples máquina de trabalho bruto e inconsciente que é o seu sucessor americano. Na América, pelo contrário, a que assistimos? Ao recurtamento de povos bárbaros e semibárbaros [sic], arrancados do seu habitat natural e incluídos, sem transição numa civilização inteiramente estranha. E aí que os esperava? A escravidão no seu pior caráter, o homem reduzido à mais simples expressão, pouco senão nada mais que o irracional: ‘Instrumento vivo de trabalho’, o chamará Perdigão Malheiro. Nada mais se queria dele, e nada mais se pediu e obteve que a sua força bruta, material. Esforço muscular primário, sob a direção e açoite do feitor. Da mulher, mais a passividade da fêmea na cópula. Num e noutro caso, o ato físico apenas, com exclusão de qualquer outro elemento ou concurso moral. A ‘animalidade’ do Homem, não a sua ‘humanidade’”.

Outra questão: o próprio Estado brasileiro tem nas doações privadas sua fonte de recursos para a formação inicial, o que obsta a fomentação de um pensamento voltado para um espaço efetivamente comum. Tem-se na verdade a sensação de que órgãos da burocracia pertencem a aqueles entregaram objetos para a formação dos órgãos públicos, de modo que o abismo entre alguns poucos que participam da tomada de decisões e todos os outros alijados deste processo decisório.

Ao contrário do senso comum brasileiro, Sérgio Buarque de Hollanda menciona:

“O Estado não é uma ampliação do circulo familiar e, ainda menos, uma integração de certos agrupamentos, de certas vontades particularistas de que a família é o melhor exemplo. Não existe, entre o círculo familiar e o Estado, uma gradação, mas antes uma descontinuidade e até oposição. A indistinção fundamental entre as duas formas é prejuízo romântico que teve seus adeptos mais entusiastas durante o século XIX. De acordo com esses doutrinadores, o Estado e as suas instituições descenderiam em linha reta, e por simples evolução, da família. A verdade, bem outra, é que pertencem a ordens diferentes em essência. Só pela transgressão da ordem doméstica e familiar é que nasce o Estado e que o simples indivíduo se faz cidadão, contribuinte, eleitor, elegível, recrutável e responsável, ante as leis da Cidade”.[2]

Qual o desenvolvimento que alcançará um país que tem de um lado a elite patrimonialista e, de outro, milhões de pessoas alijadas das instâncias de poder e que tiveram muitas limitações no processo de aprendizado? Pessoas fadadas a nada conhecer.

Pessoas que foram retiradas de suas terras natais, trazidas para outro continente sem poderem manter os padrões familiares, pois eram apenas res de seus proprietários. Seus filhos, netos, bisnetos, já tendo esta realidade como verdade existencial, sofram postos em liberdade, mas uma liberdade falsa porque não foram efetivamente orientados para a nova vida livre. Essas mesmas pessoas foram atiradas para as periferias que logo se tornaram favelas. Estas mesmas pessoas tiveram que se adaptar, mesmo sem proteção e orientação.

Esta situação pós-escravidão parece estar longe, mas se considerarmos que os descendentes de escravos estão hoje na 5.ª ou 6.ª geração, vemos que ainda há muito o que fazer. Isso influencia diretamente no subdesenvolvimento do país e nenhuma solução virá se não passar pela correção deste desvio.

Os problemas nacionais são bastante peculiares e exigem decisões diferenciadas. Desde o início há uma situação de desigualdade entre alguns poucos abastados e a grande maioria alijada de condições mínimas, que cria um abismo para o qual não adiantam teorias econômicas importadas. A questão está na formação do povo com a qual este conduzirá seus destinos.

Para enxergar o tamanho do problema basta observar o transporte público de São Paulo (é de conhecimento público os problemas que levam pessoas a se estapear no transporte público...), olhar a sujeira das vias públicas, o descaso com o espaço público. São problemas pequenos? Não! Pois eles evidenciam a falta de comprometimento individual com a coletividade, o que se reflete nas políticas públicas, nos gastos públicos etc.

Caio Prado já mencionava a ação instrumentalizadora do homem pelo homem. E o que esperar em um país em que falta mão de obra qualificada justamente pela passividade que um dia foi requerida do escravo e que não foi corrigida, mas antes disso aumentada durante os anos de ditadura, no decorrer do século XX e que culminaram com uma “democracia bonachona”, frouxa, na qual as pessoas são educadas a nada fazer, a esperar e adotar novamente uma atitude passiva.

O desenvolvimento econômico neste cenário só pode ser vulnerável, tal qual a própria conformação geral do país. Vulnerável a ponto de configurar apenas uma movimentação de recursos por conta de relações de consumo ou de políticas públicas efêmeras parecidas com o programa bolsa família. Nada mais do que isso.

O mercado de trabalho é formado, na maioria, por pessoas desqualificadas tecnicamente, despreparadas do ponto de vista educacional e que não poupam; o mercado consumidor é abastecido por bens de primeira necessidade; os programas públicos quase não surtem efeito além abastecer o consumo primário que fará girar a pequena empresa do bairro. Ou seja: o que se tem feito até hoje no Brasil é imitar soluções alheias e referendar o estado de coisas existente.

Desde muito tempo o direito também contribui para isto. Caio Prado menciona:

“O papel da simples cor na discriminação das classes e no tratamento recíproco que elas se dispensam, reflete-se até nos usos e costumes legais. Observou Perdigão Malheiro[3] que nos leilões de escravos, se os lances ‘a bem da liberdade’ – que são os feitos com a promessa de alforria – excluíam em regra qualquer outro, isto era no caso dos escravos claros, uma norma absoluta. Acrescenta o mesmo autor que era notória a repugnância contra a escravidão de gente de cor clara; e chega até ao exagero de concluir que se não fora a cor escura dos escravos, os costumes brasileiros não tolerariam mais o cativeiro”.[4]

Mais adiante diz:

“No que diz respeito ao escravo e seu estatuto jurídico e social, não creio que seja necessário insistir num assunto já largamente desenvolvido em outros trabalhos. A colônia acompanhou neste terreno o direito romano, para quem o escravo é uma ‘coisa’ do seu senhor, que dela dispõe como melhor lhe aprouver. As restrições a esta regra, e que trazem alguma proteção ao escravo, não são numerosas. Aliás o ‘fato’ é aqui mais forte que o ‘direito’, em geral fora do alcance do cativo; e se houve alguma atenuação aos rigores da escravidão, tal como resultaria da propriedade absoluta e ilimitada, ela se deve muito mais aos costumes que foram entre nós, neste terreno, relativamente brandos”.[5]

As ordenações do reino permaneceram como normas essenciais do direito brasileiro até 1917 quando entrou em vigor o Código Civil. A importância deste aspecto está no fato de que houve demora na tomada de decisões planejadas para apontar a direção em que as relações jurídicas brasileiras deveriam caminhar.

Ou seja: por muito tempo, tais situações foram pouco tratadas pelo governo. Depois da aberrante escravidão, as relações de trabalho se formam também desequilibradas com a imersão no país de mão de obra imigrante, colocados em situação precária como os escravos (muito embora em pouco tempo começassem a se levantar contra), que desembocaram em um Estado ineficiente e patrimonialista, com a falta de formação geral para cuidar das coisas da res publica, o que criou as situações atuais que não podem ser resolvidas de uma forma única, simplista, populista, sem tentar corrigir os erros passados.

Tudo isso cria também uma economia precária, desequilibrada e pouco eficiente. E que agora, ainda, se depara com um outro padrão que deve ser evitado: o modo de produção chinês no qual as relações de trabalho são pouco igualitárias e nas quais o trabalhador é colocado como uma máquina barata que trabalha a troco de combustível.

Este modelo de relações pode parecer atrativo ao empresariado brasileiro que já clama por flexibilização das relações de trabalho, afirmando que os custos da empresa prejudicam a concorrência externa.

O próximo passo a partir dessa flexibilização é a adoção do modelo chinês ou indiano. Caso isto aconteça, será o retorno velado da escravidão que, inclusive já desponta em São Paulo e Buenos Aires, por exemplo, com a situação deplorável dos imigrantes bolivianos e, agora, haitianos.[6]

Na tentativa de procurar pequenos nichos para correções paliativas, muitos falam em reforma tributária. O sistema tributário seria ou não adequado para lidar com as grandes disparidades econômicas regionais?

A resposta para esta questão esbarra em outras duas que devem também ser respondidas: 1) O Estado tem condições de estimular o desenvolvimento por meio de sistema tributário?; 2) A disparidade econômica entre regiões é problema do sistema tributário?

Em relação à primeira questão, condições, in abstracto tem. Mas concretamente o modelo estatal brasileiro parece não ser suficiente para efetivamente estimular o desenvolvimento das diversas regiões.

O federalismo brasileiro, nos moldes atuais, não promove o desenvolvimento e aumento da eficiência das regiões.

Há movimentos intensos, principalmente a partir do séc. XX, de descentralização e de centralização sem o devido remanejamento do sistema tributário, em outros termos, acabam por convier no mesmo sistema jurídico normas voltadas para a descentralização e outras voltadas para a centralização da máquina pública tudo conforme expectativas e pontos de vista momentâneos. Tal situação dificulta o movimento adequado do sistema, pois vários matizes acabam impossibilitando ou dificultando o arranjo econômico do Estado.

Longos períodos de Estado de exceção foram, até agora, separados por curtos momentos de democracia e debate, o que dificulta a tomada de consenso acerca de assuntos relevantes para a estruturação econômica, política e jurídica do país.

Para corrigir tal descompasso, seria importante uma reavaliação das normas de modo global de forma a unificar as tendências intelectuais e perspectivas do Estado brasileiro.

Outra questão importante reside na falta de planejamento de longo prazo, facilmente verificável pela própria tendência à produção normativa paliativa e voltada para a solução de problemas concretos.

Os estímulos por meio do sistema tributário parecem de cunho eminentemente artificial, ou seja, ao retirar uma isenção ou incentivo fiscal, automaticamente a iniciativa privada procura se realocar nas áreas de maior eficiência, abandonando as áreas de menor custo, mas que não são capazes de satisfazer às necessidades produtivas da empresa (logística, contratação de funcionários qualificados, compra de materiais etc.), o que torna inócua a tentativa de criação de “ilhas de produção” formadas a partir de estímulos meramente estatais, migrando para áreas de maior eficiência produtiva. Como exemplo pode-se citar a Zona Franca de Manaus.

Há na Constituição de 1988 uma tentativa de distribuir a receita fiscal de modo a equilibrar economicamente o País, inclusive deslocando a competência residual em termos de tributos para a União, o que não ocorre na competência legislativa, por exemplo.

Ocorre que essa tentativa não tem surtido os efeitos que dela eram esperados.

O ICMS com alíquotas variáveis tem criado guerra fiscal entre os Estados, além de impossibilitar a eles a utilização da alíquota máxima fixada pelo Senado Federal.

Necessário lembrar que o ICMS não deve prestar-se ao estímulo de determinadas atividades, ou seja, seu cunho deve ser meramente fiscal tendo-se em vista que tem finalidade basicamente arrecadatória.

Complementando-se este ponto, veja-se o ISS. É imposto entregue aos municípios que não possuem mecanismos eficazes de fiscalização e de arrecadação. Passa a ser sub-arrecadado, o que diminui as receitas dos municípios e, na maioria dos casos, acaba por empurrá-los para o abismo de dívidas e para a escravização em relação aos programas do governo federal de recebimento de receitas.

Ademais, o Brasil tem modificado, em muito seu aspecto produtivo de modo que boa parcela da economia nacional está redistribuída entre diversas atividades. A atividade da prestação de serviços, em diversos níveis tem crescido de maneira surpreendente de modo que cidades como São Paulo tem seu movimento econômico baseado na rede de serviços.

Trata-se de fonte de arrecadação que deve ser mais bem pensada para que a arrecadação aumente e possa ser equilibrada em relação a outros setores econômicos. Ou seja: caso a arrecadação de ISS aumente, será possível desonerar a atividade industrial, equilibrando-se as duas.

Quanto à segunda questão, sua resposta praticamente decorre da primeira. A disparidade econômica, muito mais do que um problema a ser resolvido por meio de políticas tributárias, está muito mais relacionada a celeumas culturais, ligadas à educação e à eficiência das atividades.

A cultura da ética (Brasil visto no exterior como país em que a corrupção é endêmica, como mencionado em relatórios da ONU) deve ser instalada no país para evitar aumento de custos e, por outro lado, aumenta a confiança de investidores de outros países nas relações comerciais que são aqui realizadas. O custo de inadimplência por questões de não cumprimento voluntário de contratos, a “cultura extrema de paternalismo dos consumidores”, a demora do Poder Judiciário diminuem a segurança dos credores que repassam o custo para os demais contratantes.

Este ponto guarda relação direta com o processo de “intromissão” das normas jurídicas, na ação do cidadão. O cidadão brasileiro tem dificuldades para cumprir as normas por sentir-se fora e/ou acima do Estado. Este ponto que pode parecer periférico é essencial porque a tendência ao não cumprimento de colabora para o comprometimento das esferas de poder, para a perda de eficiência e sucateamento econômico, em última instância, de algumas regiões.

A educação formal deficitária também contribui para a desigualdade regional em todos os setores. Seja em questões de higiene, questões de preparo pessoal e preparo técnico, a baixa escolaridade prejudica o crescimento das regiões. Da mesma forma, a falta de educação para a cidadania, como assevera Bobbio,[7] promessa não cumprida da modernidade, prejudica a percepção do indivíduo com relação à coletividade, o que gera prejuízo a todos.

Como consequência desses dois aspectos, cai a eficiência das pessoas degringola e consequentemente toda a região deixa de ser atrativa por não apresentar padrões satisfatórios de eficiência.

E o sistema tributário, não sendo o principal responsável por esse quadro não deve responder por ele.

Ou seja, a otimização de recursos é importante para diminuir os problemas acima apontados, mas a solução demanda maior esforço.

O crescimento do Estado de Goiás, por exemplo, vem de encontro com o aumento da eficiência da produção pecuária e não por questões de incentivo fiscal.

Em texto bastante claro, Karin Kortmann (ex-secretária de Estado Parlamentar na Alemanha),[8] ao reproduzir estudo da OCDE recomenda, especialmente para a América Latina:

“La primera recomendación es que se puede y se debe estabilizar e incrementar la recaudación fiscal en América Latina, que sigue siendo muy baja. El Estado en América Latina está infradotado, pudiendo apenas satisfacer el rol que le exigen los ciudadanos y la competencia internacional. Esto se demuestra también si echamos una mirada hacia Asia, donde el Estado desempeña un papel mucho más activo en el desarrollo económico y social. En América Latina son sobre todo los ricos los que contribuyen, hasta ahora demasiado poco, a los ingresos fiscales. Para mejorar esta situación, los mejores instrumentos serán probablemente un impuesto progresivo sobre la renta, así como medidas destinadas a limitar la evasión fiscal, que es cada vez más problemática también en Alemania.

La segunda recomendación consiste en hacer más eficientes los gastos públicos y centrarlos mucho más concretamente en los grupos más desfavorecidos. En los últimos 5 a 10 años, países como México, Brasil y Chile han iniciado y llevado a cabo programas de esta índole con gran esfuerzo y grandes éxitos.

Estas dos recomendaciones no sólo son correctas, son también inaplazables. Y pueden incluso contribuir a superar más rápidamente y mejor el estancamiento económico actual y a reducir los riesgos sociales”.

Em outros termos, as recomendações dessa observadora alemã coincidem com a necessidade de aumento da eficiência global do país. Aumentando-se a arrecadação e diminuindo-se a evasão fiscal facilita-se a redistribuição financeira de modo a diminuir as desigualdades. Otimizar os recursos e aplicá-los de forma correta é ainda questão não levada a efeito pelas esferas de governo no Brasil em toda sua potencialidade.

CONCLUSÃO: NECESSIDADE DE PACTO CIDADÃO

Para a pergunta “O sistema tributário atual é adequado para lidar com as grandes disparidades econômicas regionais?”, a resposta é negativa. Apesar dos esforços do Constituinte de 1988 e do legislador posterior, além da modernização ocorrida do Estado brasileiro, o sistema tributário não tem lidado de forma eficaz com as desigualdades regionais.

O arcabouço jurídico brasileiro em todos os aspectos, mas principalmente em direito público no geral é uma “concha de retalhos” composta por normas oriundas de períodos históricos diferentes e que os juristas não têm conseguido conciliar, principalmente quando os estudos são transportados para a esfera de políticas públicas, fiscais e decisões judiciais. Há necessidade de, 20 anos após o advento da democracia, fazer um inventário das normas vigentes e sua conseqüente modificação conforme as diretrizes atuais.

De outro lado, verifica-se que no Brasil as diferenciações entre os sistemas do direito, da política e da economia não são tão claras como nos países de modernidade central (nas palavras de Marcelo Neves) de modo a comprometer o “movimento” funcionalmente correto da sociedade.

Assim, há normas relegadas ao direito, mas que tratam de administração de recursos e dos próprios recursos públicos o que contraria a lógica da economia (que lida basicamente com escassez, elemento ignorado pela lógica do direito). Da mesma forma, promessas próprias do sistema política são inaferíveis do ponto de vista do direito e também do sistema econômico.

Esse ponto deve ser levado em conta na reanálise da tributação. Faz-se necessário lidar de forma realística com a questão dos recursos públicos, com as possibilidades desses recursos e com as atribuições que serão passadas ao direito para que as expectativas sociais sejam alcançadas sem gerar maiores distorções.

Mostrou-se que a formatação dada ao imposto ICMS tem contribuído para a guerra fiscal sem que essa batalha sirva ao aumento da concorrência sadia entre Estados membros e o concurso do desenvolvimento para o país.

Com relação ao ISS, por exemplo, mencionamos que sua disposição atual, além de tratar de forma tímida tributo sobre atividade econômica cada vez mais importante para o país, ainda dificulta a arrecadação e propicia a evasão.

Com relação a estes dois impostos, talvez fosse melhor concentrar a legislação e a arrecadação nas mãos do poder central, repassando-se os montantes para as outras esferas. Pelo menos até que haja uma redefinição dos papéis dos entes federados, o que demanda o que alguns chamam de pacto federativo.

Quanto às demais problemáticas da questão, há necessidade de um diálogo mais aprofundado das esferas sociais. A autora alemã acima referida, fala em reformulação do contrato social nos países da América Latina. Mas o que é necessário ao Brasil vai além de uma reavaliação do contrato social. Há necessidade deformação de um verdadeiro pacto de cidadania no qual cada um assuma as responsabilidades pessoais com o objetivo de alcançar modificação coletiva. A percepção da pessoa como cidadão, como parte do todo, com a visão de se viver em comum[nidade] é o único meio de equilibrar as desigualdades regionais e isso não pode ser alcançado exclusivamente pelo sistema tributário.

Enquanto a responsabilidade não for assumida por cada um, alguns poucos continuarão a agir como donos da coisa pública. Os interesses pessoais continuaram a guiar as relações políticas no Poder Central e, deste modo, está impedido qualquer diálogo para o equilíbrio de interesses.

O que se tem hoje é cada líder regional (herdeiros dos municípios e do poder nos Estados) lutam pela manutenção do estado de coisas na medida em que este está de acordo com seus interesses pessoais. Sem que se tenha uma preocupação efetiva de recriar o Estado brasileiro dentro de uma perspectiva de igualdade entre todos. Caso, contrário, com as reformas mínimas que vêm sendo feitas, o sistema tributário ineficiente continuará a não contribuir para a diminuição de bolsões de pobreza, ao menos de forma efetiva e definitiva.

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